Examen du cadre juridique du Programme Simandou 2040 (Par Dr Adama Guilavogui)

Résumé

L’encadrement juridique du projet Simandou en Guinée ne saurait être réduit à une simple succession de conventions minières. Il constitue un champ d’expérimentation révélateur des tensions entre souveraineté nationale, sécurité juridique des investisseurs et transformation d’un projet extractif en un programme de développement intégré. Le présent article, deuxième d’une série consacrée à Simandou, se concentre sur le cadre juridique et institutionnel de ce mégaprojet, en mettant au cœur de l’analyse la question des limites, des vides normatifs et des réformes à envisager. En effet, si le Code minier guinéen de 1995 et la convention initiale avec Rio Tinto ont posé les bases contractuelles de l’exploitation, ils ont aussi révélé de graves lacunes : absence de définition précise de la mise en valeur, clauses de stabilisation trop favorables à l’investisseur, silence sur les infrastructures connexes et dépendance excessive à l’arbitrage international. Ces insuffisances expliquent les tensions ayant conduit au retrait des blocs 1 et 2 en 2008 et ont motivé les réformes ultérieures du Code minier (2011 et 2013) ainsi que l’amendement de 2014.

La création en 2022 de la Compagnie du TransGuinéen (CTG) marque une étape nouvelle dans l’évolution juridique du projet. Elle illustre l’émergence d’un cadre hybride, à la frontière entre droit minier, droit des infrastructures et droit des partenariats public-privé. Mais ce dispositif présente lui aussi des fragilités : gouvernance multipartite complexe, articulation incertaine entre droit interne, droit OHADA et engagements internationaux, et absence de mécanismes explicites pour garantir la cohérence avec le Programme Simandou 2040.

L’analyse montre que le droit appliqué à Simandou est en constante recomposition, oscillant entre adaptation et retard sur les réalités économiques. Les réformes ont permis certains progrès, comme la participation gratuite et non diluable de 15 % pour l’État ou la création d’une société de projet commune, mais des vides juridiques persistent. L’avenir du Programme Simandou 2040 dépendra de la capacité de la Guinée à combler ces lacunes, en consolidant un governance framework clair, transparent et cohérent, capable de concilier les exigences de sécurité juridique pour les investisseurs et de flexibilité stratégique pour l’État.

Contexte Général

L’étude du projet Simandou, en Guinée, ne peut être menée sans un examen rigoureux de son cadre juridique. Si l’Article 1 de cette série a mis en lumière la genèse et la transition institutionnelle du projet vers le Programme Simandou 2040, le présent article se concentre sur la dimension légale et normative. Simandou n’est pas seulement un gisement de fer exceptionnel ; il est aussi un champ de bataille juridique où s’affrontent, se complètent et parfois se contredisent le droit interne, le droit international des investissements et les pratiques contractuelles des grandes multinationales.

L’hypothèse centrale de ce travail est que le droit applicable à Simandou est à la fois structurant et incomplet. Structurant, parce qu’il définit les droits, obligations et mécanismes de gouvernance du projet. Incomplet, parce qu’il comporte d’importantes zones d’ombre, des lacunes dans la définition des obligations de mise en valeur, un déséquilibre en faveur des investisseurs dans les premières conventions, et une dépendance quasi totale à l’arbitrage international en cas de litige. Ces limites juridiques expliquent en grande partie les blocages et recompositions successives du projet.

Le cadre légal initial, issu du Code minier de 1995 et de la convention conclue avec Rio Tinto, illustre cette ambivalence. Conçu pour attirer les investissements étrangers, il offrait une forte sécurité juridique aux investisseurs, mais réduisait la marge de manœuvre de l’État. La lenteur de la mise en valeur, combinée à l’absence d’infrastructures et à l’instabilité politique, a révélé les failles du dispositif et conduit en 2008 au retrait des blocs 1 et 2 par décision souveraine de l’État. Ce précédent marque la première manifestation concrète d’une tension juridique fondamentale : l’arbitrage entre sécurité contractuelle et souveraineté permanente de l’État sur ses ressources naturelles.

Les réformes qui suivent – adoption du Code minier de 2011, amendements de 2013 et 2014, puis création de la CTG en 2022 – témoignent d’une volonté de combler ces vides. Elles introduisent des avancées notables, comme la participation gratuite et non diluable de 15 % pour l’État, ou la structuration d’une société de projet commune pour les infrastructures stratégiques. Mais elles ne suppriment pas totalement les fragilités juridiques. La migration de Simandou vers le Programme Simandou 2040 met aujourd’hui en lumière la nécessité de renforcer encore le dispositif normatif, en intégrant pleinement les dimensions infrastructurelles, énergétiques et environnementales dans un cadre cohérent.

I. Le cadre légal minier initial (1995–2010)

Le socle juridique du projet Simandou dans sa première phase repose sur le Code minier guinéen de 1995 et la convention minière signée la même année avec Rio Tinto [2]. Ce contrat de concession conférait à l’opérateur des droits exclusifs sur les quatre blocs du gisement [1]. Le Code, inspiré des réformes libérales encouragées par la Banque mondiale, visait avant tout à attirer les investissements étrangers [4].

Toutefois, plusieurs limites sont apparues. L’absence de définition précise de la notion de mise en valeur a rendu difficile l’application effective du principe de caducité, pourtant prévu par le Code [6]. La convention de 1995 incluait en outre des clauses de stabilisation larges et illimitées dans le temps, qui réduisaient la capacité normative de l’État [7]. Enfin, les différends étaient soumis exclusivement à l’arbitrage international (CIRDI ou CCI), plaçant la Guinée dans une position de dépendance juridique [7].

Ces failles expliquent la décision souveraine de l’État, en 2008, de retirer les blocs 1 et 2 à Rio Tinto pour défaut de mise en valeur [6]. En pratique, cette sanction illustre la tension entre sécurité contractuelle et souveraineté sur les ressources naturelles, principe réaffirmé dans le Code minier de 2011 [4].

II. Les conventions et amendements (2011–2014)

Le Code minier de 2011, amendé en 2013, constitue une tentative de correction des déséquilibres. Il affirme la souveraineté permanente de l’État (art. 1er), prévoit une participation gratuite et non diluable de 15 %, avec option de montée jusqu’à 35 % sur une base contributive [8], et introduit des obligations de contenu local et de transparence alignées sur l’ITIE [4].

La convention d’amendement de 2014 traduit ces innovations dans le cas de Simandou : l’État obtient 15 % de participation gratuite dans SimFer, société de projet pour les blocs 3 et 4, et une option pour 20 % supplémentaires [8]. Elle précise aussi les obligations liées au chemin de fer transguinéen et au port.

Mais des vides juridiques subsistent : absence de modalités de financement pour la participation contributive de l’État, contenu local encore trop général, maintien exclusif de l’arbitrage international, et ambiguïté sur la hiérarchie entre Code et conventions. Ces failles montrent que la réforme, bien qu’importante, n’a pas suffi à stabiliser définitivement le cadre juridique.

III. De l’amendement de 2014 à la création de la CTG (2014–2022)

Après 2014, la gouvernance de Simandou demeure fragmentée : blocs 1 et 2 sous contrôle du WCS (consortium à dominante chinoise), blocs 3 et 4 sous celui de Rio Tinto/Chinalco [13]. Cette dualité crée une absence de coordination légale pour les infrastructures, chaque opérateur agissant sous des engagements contractuels distincts.

Face à ces blocages, l’État guinéen renforce son rôle et crée en 2022 la Compagnie du TransGuinéen (CTG) [14][15]. Cette société de projet, détenue à 42,5 % par Rio Tinto/SimFer, 42,5 % par le WCS et 15 % par l’État, a pour mission de financer, construire et gérer le rail transguinéen et le port de Morébaya.

La CTG incarne une innovation juridique : elle relève à la fois du droit minier, du droit OHADA des sociétés et du droit des PPP. Mais elle présente des limites : gouvernance multipartite complexe, absence de loi-cadre nationale sur les corridors de développement, mandat restreint aux infrastructures physiques sans coordination programmatique.

IV. Vers une intégration réussie du Programme Simandou 2040

Pour consolider l’intégration juridique du Programme Simandou 2040, plusieurs réformes s’imposent.

1. Adopter une loi-cadre sur les corridors de développement, définissant les principes juridiques applicables aux projets intégrés miniers-infrastructures, et précisant le rôle de l’État et des sociétés de projet.

2. Renforcer le cadre juridique des PPP, en élaborant des dispositions spécifiques adaptées aux mégaprojets extractifs, afin de clarifier les responsabilités et les risques supportés par chaque partie.

3. Consolider le droit de l’environnement et du développement durable, en rendant obligatoires les normes de compensation écologique et sociale, et en les intégrant directement dans les conventions minières et infrastructurelles.

4. Réformer la fiscalité applicable pour introduire des mécanismes de redistribution programmée des revenus de Simandou (fonds souverain, fonds d’infrastructures, fonds de développement local), afin d’aligner le droit fiscal sur les ambitions du Programme 2040.

5. Clarifier la hiérarchie normative entre le Code minier, les conventions spécifiques et les lois connexes, afin d’éviter les contradictions et de sécuriser la cohérence juridique du dispositif.

Si des avancées notables ont été réalisées avec la réforme de 2011, l’amendement de 2014 et la création de la CTG en 2022, le dispositif juridique actuel demeure fragmentaire. Les conventions minières, conçues initialement comme des contrats isolés, doivent désormais s’articuler avec une stratégie nationale de long terme. Cette évolution appelle une refondation normative, afin de transformer un ensemble de textes épars en un cadre cohérent et intégré, garantissant à la fois la sécurité des investisseurs et la souveraineté de l’État.

Le Programme Simandou 2040 représente donc un laboratoire juridique : il impose à la Guinée de passer du droit des mines au droit du développement intégré. Mais ce passage n’est pas automatique ; il exige une volonté politique, une expertise technique et une réforme législative ambitieuse. Sans cela, les risques de fragmentation normative et de contentieux resteront élevés, au détriment de la réalisation effective des objectifs du Programme.

L’expérience guinéenne autour du projet Simandou et de sa migration vers le Programme Simandou 2040 ne peut être pleinement comprise qu’en la confrontant à d’autres modèles africains. Plusieurs pays riches en ressources naturelles ont dû affronter des problématiques similaires : concilier souveraineté nationale et attractivité des investissements, clarifier la hiérarchie entre lois et contrats, encadrer la participation de l’État et développer un cadre juridique cohérent pour les infrastructures et le contenu local. Trois exemples permettent d’éclairer utilement le cas guinéen : le Botswana, la République démocratique du Congo (RDC) et le Ghana.

Le Botswana est souvent cité comme un exemple de réussite en matière de gestion des ressources extractives. L’État a négocié dès les années 1970 un partenariat équilibré avec De Beers, donnant naissance à la société Debswana. Contrairement aux conventions minières asymétriques observées ailleurs, le cadre contractuel botswanais prévoyait une participation majoritaire de l’État, une redistribution claire de la rente et une intégration des infrastructures dans la stratégie nationale [16].

Cette approche s’est accompagnée d’une clarté juridique : le Botswana a limité l’usage de clauses de stabilisation excessives et a veillé à ce que les conventions minières soient alignées sur le droit interne. L’expérience botswanaise montre qu’un État peut imposer une structure contractuelle équilibrée à un opérateur mondial, à condition d’avoir un cadre juridique solide et une volonté politique affirmée. Pour la Guinée, la leçon est claire : la primauté du droit interne sur les conventions spécifiques doit être consacrée pour éviter la fragmentation normative observée à Simandou.

La RDC a adopté un Code minier en 2002, amendé en 2018, qui visait à renforcer la participation de l’État et à introduire des mécanismes de contenu local. Toutefois, l’expérience congolaise a montré les limites d’une réforme juridique sans capacité institutionnelle de mise en œuvre. Malgré des avancées sur le papier, comme l’augmentation des redevances et la limitation des clauses de stabilisation, les failles de gouvernance et la faiblesse des institutions judiciaires ont conduit à une multiplication des litiges et à une application inégale du droit [17].

Pour la Guinée, cette comparaison souligne que la réforme juridique ne suffit pas : il faut aussi renforcer les capacités institutionnelles et judiciaires pour assurer l’effectivité des normes. Le Programme Simandou 2040 ne pourra réussir que si l’État guinéen est en mesure de faire respecter ses dispositions, en évitant la capture réglementaire par les opérateurs privés.

Le Ghana, riche en ressources aurifères, a intégré dans son droit minier des obligations de contenu local assorties de seuils chiffrés. La loi impose par exemple un pourcentage minimal d’emplois réservés aux nationaux et des quotas pour certains types de contrats de sous-traitance [18]. Cette précision normative constitue une innovation importante : elle rend le contenu local juridiquement contraignant et vérifiable, contrairement aux formulations vagues qui subsistent en Guinée.

La leçon ghanéenne est que la Guinée doit aller au-delà des déclarations de principe et insérer dans son droit des seuils mesurables, assortis de sanctions. Pour Simandou 2040, un cadre légal du contenu local chiffré et opposable serait un instrument décisif pour transformer la rente minière en développement national.

De ces trois expériences, plusieurs enseignements peuvent être tirés pour le Programme Simandou 2040. Du Botswana, la Guinée peut retenir la nécessité de consacrer la primauté de la loi sur les conventions minières, afin d’éviter la fragmentation normative qui a marqué Simandou. De la RDC, elle doit retenir l’importance de l’effectivité institutionnelle : sans une justice forte et des administrations compétentes, les réformes restent lettre morte. Enfin, du Ghana, elle peut s’inspirer pour adopter une législation précise sur le contenu local, qui garantisse un ancrage juridique solide aux retombées économiques attendues du projet.

En combinant ces trois enseignements, la Guinée pourrait transformer le cadre juridique de Simandou en un véritable pilier de développement programmatique, capable de concilier souveraineté nationale, sécurité juridique des investisseurs et retombées tangibles pour les populations.

Pour conclure, notons que l’examen juridique du projet Simandou, de sa convention initiale de 1995 jusqu’à son intégration progressive dans le Programme Simandou 2040, révèle une trajectoire faite d’avancées normatives, de vides persistants et de recompositions institutionnelles. Le Code minier de 1995 et la convention Rio Tinto ont constitué une première étape, marquée par l’attractivité pour les capitaux étrangers mais fragilisée par l’absence de définition claire de la mise en valeur, la prépondérance des clauses de stabilisation et la dépendance exclusive à l’arbitrage international. Le retrait des blocs 1 et 2 en 2008 a démontré la capacité souveraine de l’État à agir, mais aussi les limites d’un dispositif juridique qui laissait trop de latitude à l’investisseur.

La réforme du Code minier de 2011, amendée en 2013, et la convention d’amendement de 2014 ont représenté un progrès substantiel. L’État a affirmé sa participation obligatoire, gratuite et non diluable de 15 %, renforcé ses droits sur les infrastructures stratégiques et introduit des obligations de contenu local. Mais ces textes n’ont pas éliminé les vides juridiques : absence de modalités précises de financement pour la participation contributive, règles trop générales sur le contenu local, maintien de la dépendance à l’arbitrage international, ambiguïtés sur la hiérarchie entre loi et contrat.

La période 2014–2022, marquée par la coexistence de deux régimes contractuels distincts (Rio Tinto/Chinalco et Winning Consortium Simandou), a mis en évidence la fragmentation normative et l’absence d’un cadre commun pour les infrastructures. La création de la Compagnie du TransGuinéen (CTG) en 2022 a constitué une innovation juridique notable, instaurant une société de projet conjointe pour gérer le rail et le port. Mais cette avancée reste fragile : elle repose sur un décret et des conventions spécifiques, sans loi-cadre sur les corridors de développement, et son mandat demeure limité aux infrastructures physiques.

Avec le Programme Simandou 2040, la Guinée est désormais confrontée à un défi juridique inédit : passer d’un droit minier centré sur la concession et l’extraction à un droit du développement intégré, capable d’articuler le mining law avec le droit des infrastructures, des PPP, de l’environnement et de la fiscalité. L’analyse a montré que ce processus reste incomplet, en raison de vides normatifs importants : absence de loi sur les corridors, insuffisance du cadre juridique des PPP, faiblesse des obligations environnementales contraignantes et manque de mécanismes légaux de redistribution des revenus.

La comparaison internationale éclaire utilement cette trajectoire. Le Botswana démontre l’importance de la primauté du droit interne sur les conventions, la RDC rappelle que les réformes juridiques sont inefficaces sans institutions fortes, et le Ghana illustre l’utilité d’un contenu local juridiquement chiffré et opposable. Ces expériences suggèrent une feuille de route pour la Guinée : clarifier la hiérarchie normative, renforcer l’effectivité institutionnelle et adopter des normes précises sur le contenu local et la redistribution.

Simandou 2040 illustre le rôle central du droit dans la transformation d’un projet extractif en un programme national intégré. Mais il montre aussi que la sécurité juridique et la souveraineté nationale ne s’opposent pas : elles doivent être pensées comme deux composantes d’un même cadre normatif. L’avenir du Programme Simandou 2040 dépendra donc moins des seules ressources naturelles que de la capacité de la Guinée à combler ses vides juridiques et à construire un governance framework cohérent, transparent et équilibré.

Il convient de rappeler, enfin, que la complexité du Programme Simandou 2040 ne peut être traitée dans un seul article. L’analyse présentée ici constitue la deuxième étape d’une série : elle a mis en lumière les fondations juridiques, leurs limites et les pistes de réforme. Les prochains articles aborderont successivement les dimensions financières, infrastructurelles, environnementales et socio-économiques, afin d’offrir une vision complète et intégrée de ce mégaprojet.

Adama Guilavogui, Ph.D, JD

Références

[1] République de Guinée, Convention minière relative au gisement de Simandou, Conakry, 1995.

[2] Rio Tinto, Annual Exploration Report: Guinea Operations, Londres, 1997.

[3] International Crisis Group, Guinea: Uncertain Transition, Rapport Afrique n°123, Dakar/Bruxelles, 2007.

[4] Banque mondiale, Guinea: Mining Sector Review and Strategy, Washington D.C., 2004.

[5] London Metal Exchange, Iron Ore Price Volatility Analysis 2000-2008, Londres, 2009.

[6] Financial Times, “Guinea strips Rio Tinto of Simandou iron ore blocks”, 9 juillet 2008.

[7] CIRDI, Convention pour le règlement des différends relatifs aux investissements, Washington D.C., 1965.

[8] République de Guinée, Code minier, Loi L/2011/006/CNT du 9 septembre 2011, amendée en 2013.

[9] République de Guinée, Convention d’amendement relative à la participation de l’État dans Simandou, Conakry, 2014.

[10] Environmental Resources Management, Simandou Environmental and Social Impact Assessment, Londres, 2021.

[11] Chinalco, Annual Report: Strategic Partnership Developments, Pékin, 2011.

[12] OECD, Mining and Infrastructure Governance in Africa, Paris, 2020.

[13] Winning Consortium Simandou, Project Development Master Plan, Singapour, 2019.

[14] République de Guinée, Décret de création de la Compagnie du TransGuinéen, Journal officiel, Conakry, mars 2022.

[15] Agence Ecofin, “Guinée : la Compagnie du TransGuinéen, clé de voûte du projet Simandou”, 5 avril 2022.

[16] Acemoglu, D. et Robinson, J., Why Nations Fail: The Origins of Power, Prosperity and Poverty, New York, 2012 (chapitre sur le Botswana).

[17] Global Witness, Out of Africa: Mapping the Mining Mismanagement in DRC, Londres, 2019.

[18] Government of Ghana, Minerals and Mining (Local Content and Local Participation) Regulations, Accra, 2012.

L’article Examen du cadre juridique du Programme Simandou 2040 (Par Dr Adama Guilavogui) est apparu en premier sur Mediaguinee.com.